5月15日，国家发展改革委发布关于降低一般工商业电价的通知，提出采取第二批措施降低一般工商业电价，主要明确四项降价措施，于7月1日正式开始实施。

当前，我国面临的外部挑战与不确定性有所增加，经济增速下行压力较大，为激发经济活力，政府出台了一系列措施降低企业用能负担，优化营商环境。电价关乎企业生产运营成本，一般工商业电价主要涉及中小企业，相关措施覆盖范围广，社会关注度高。降低一般工商业电价既是深化电力体制改革的重要手段，同时也是降低实体经济成本的重要措施，有利于优化企业营商环境，增强企业活力，促进经济平稳发展。

一、多举措下调电价让利实体经济，煤电标杆电价变动可能性不大

自2015年新一轮电力改革启动以来，国家已下发了多项降低企业用电成本的相关政策。其中以2018年的降价力度最大。《2018年政府工作报告》提出，降低电网环节收费和输配电价格，一般工商业电价平均降低10%，应此号召，国家发改委于2018年4月、5月和7月先后发布了三份降电价文件，发布8项降电价措施，分阶段推进降低一般工商业电价的目标，共涉及降电价金额821亿元。8月，国家发改委又印发特级文件，督促尚未达到降电价目标的地区，并针对性地再部署3项措施。在经过几轮的电价调整后，截至2018年10月15日，全国各省市已经基本上完成了降价10%的目标要求。数据显示，国家电网2018年落实国家降价、清费、减税等减负措施，合计减负915亿元，其中一般工商业减负792亿元，降幅12.4%，超额完成“一般工商业电价平均降低10%”的目标。

2019年3月5日，李克强总理在政府工作任务中提出“工商业平均电价再降低10%”的目标，引起市场广泛讨论。随后，发改委发文要求，电网企业增值税税率由16%调整为13%，省级电网企业含税输配电价水平降低的空间全部用于降低一般工商业电价。5月，国家发改委又提出四项措施保障一般工商业电价下调。相比2018年提出的"降低电网环节收费和输配电价格"等措施，今年降低企业用电成本将主要通过"深化电力市场化改革，清理电价附加收费"等四项措施在政府性基金、输配电价、上网电价、销售电价四个环节，以电网和附加费环节让利为主、水电和核电让利为辅，暂不涉及盈利能力较差的火电板块。易煤研究院通过测算认为，通过电网端增值税让利和电价附加税清理途径，基本可以完成2019年“一般工商业电价再降低10%”的目标。

在当前煤价条件下，直接下调标杆上网电价的可能性较低。通过梳理我们发现，2018年下调一般工商业电价过程中，各个省份中仅有山东、河北等个别省份部分电厂将电价下调至标杆电价，而发电企业整体让利很少。在2019年3月27日发改价格〔2019〕559号提到，“电网企业增值税税率由16%调整为13%后，省级电网企业含税输配电价水平降低的空间全部用于降低一般工商业电价”，说明此次电价降费所措施主要针对电网端，影响的是输配电价，并不涉及上网电价。5月15日公布的发改价格〔2019〕842号文又专门强调，“因增值税税率降低到13%，省内水电企业非市场化交易电量、跨省跨区外来水电和核电企业（三代核电机组除外）非市场化交易电量形成的降价空间，全部用于降低一般工商业电价”。对水电、核电发电侧企业而言，将增值税率下调的红利对用户侧让利，对原本的不含税收益基本无影响，这里依然没有提及煤电标杆电价。

二、火电板块盈利偏弱，未来动力煤或承压运行

长期以来，作为我国电力产业的关键指标之一，标杆电价在现行电价体系中地位重要，被称为“定海神针”，而煤电标杆电价又是核能等新能源上网电价制定的重要参照，在建立起有效的电力市场并实现发电竞价上网之前，煤电标杆电价的地位难以撼动。但为保障实体经济平稳向好运行，继续下降电价来降低一般工商业的用电成本是未来发展的可能趋势，在输配电及销售电环节的让利空间较为有限的情况下，通过一定的政策引导来降低标杆电价或将成为未来降电价的可能手段。

煤电标杆电价与动力煤价格水平息息相关，自2004年首次核定后，全国性煤电标杆电价经历了12次调整，其中有7次上调全部与煤炭价格上涨有关，4次下调中也有2次明确因为煤电价格联动。而由于2015年以来动力煤价格不断攀升，2018年易煤北方港5500指数最高达700元/吨左右，我国火电行业整体业绩下滑严重，2018年火电亏损面超50%，不具备让利能力。

因此，只有有效地降低火电发电企业的用煤成本，才能为进一步降低一般工商业的用电成本打开窗口。目前，煤炭行业的供给侧改革已经基本完成。根据能源局披露的数据，国家启动煤炭供给侧改革以来，2016、2017、2018年先后化解过剩产能2.9、2.5、1.5亿吨，完成当年度2.5、1.5、1.5亿吨去产能任务。截止2018年，化解产能合计规模6.9亿吨，完成《煤炭工业十三五规划》提出的化解8亿吨过剩落后产能目标的87%，仅剩余1.1亿吨待化解产能任务。煤炭产能向资源禀赋条件好、开采成本低、安全保障程度相对较高的地区集中，优质产能得以释放，而落后产能正在退出，整体供给将会走向宽松，为煤价进入绿色区间提供了可能。

今年以来，铁路部门和港口各方面主动减税降费，以期通过煤炭价格的下调让利下游企业，为此，中铁总将铁路运输服务增值税税率由10%降为9%，煤炭主产地各铁路局纷纷下调铁路运费，曹妃甸三港口降低港口作业包干费。但由于煤炭主产地发运港口持续倒挂，就目前煤炭价格来看，减税降费效果传导并不顺畅，煤炭价格调整幅度尚不及运输环节让利幅度，理论上，减税降费之后的煤炭价格应低于目前价格水平。因此，在输配电及销售电环节的让利空间较为有限的情况下，如果需要通过一定的政策引导来降低标杆电价，那么势必首先需要煤炭价格进入绿色区间为火电企业打开盈利空间，在此种假设下，长期来看，动力煤价格会继续向绿色区间靠拢。

此外，根据发改价格〔2019〕842号文，由于增值税因素不会影响到水电和核电企业的税后收入，降低含税上网电价后，水电及核电的上网电价优势将会更加明显，这将对本就盈利偏弱的火电行业增加更大压力，而作为主要燃料的动力煤的价格势必承压运行。

整体而言，我们认为，通过电网端增值税让利和电价附加税清理途径，基本可以完成2019年“一般工商业电价再降低10%”的目标，在当前煤价条件下，直接下调标杆上网电价的可能性较低。但是面对长期盈利能力较弱的火电行业和水电及核电等带来的压力，作为主要发电燃料的动力煤价格仍将承压运行。